Административный договор. Административный договор вики

Административный договор. Административный договор вики

Административный договор

Понятие и публично-правовая природа административного договора

Особую актуальность приобретает проблема административного договора как одной из административно-правовых форм осуществления управленческих действий. Актуализация проблемы административного договора на фоне осуществляемых ныне преобразований обусловлена возрастанием роли публичного права в регулировании общественных отношений, а также развитием договорных начал в публично-правовых отношениях. Публично-правовые установления направляются сегодня не только на традиционное укрепление дисциплины и повышение ответственности в сфере исполнительной власти, но и на создание правовых механизмов для решения управленческих задач, реализуемых путем применения договорных инструментов как на уровне государственной администрации, так и на уровне органов местного самоуправления.

Как известно, в сфере частного права договор является традиционным средством регулирования отношений между субъектами (например, гражданско-правовой договор), причем эти отношения, как правило, регламентируются нормами гражданского права, которое при заключении договора предоставляет их участникам равные права.

Публично-правовое регулирование осуществляется преимущественно посредством методов нормативной ориентации и императивных предписаний, оказывающих властно-управленческое воздействие на волю и поведение физических и юридических лиц, побуждая и понуждая их к действию для достижения общих целей и удовлетворения публичных интересов. Однако наряду с этим публичное право использует и договорное начало как особый способ правового регулирования. В публично-правовой сфере договоры принимают на себя функции управления (например, координации, подчинения, организации, распределения) в целях взаимного удовлетворения публичных интересов.

На проблему административного договора, по нашему мнению, следует смотреть не только с точки зрения материальных административно-правовых норм, устанавливающих статутные положения (участники, права, обязанности, ответственность, административно-правовой режим исполнения), но и с позиций административно-процессуального права, поскольку административно-договорный процесс входит в структуру административного процесса (в смысле управленческого процесса). Разумеется, административный договор — это одно из административно-процессуальных производств (так называемый позитивный административный процесс), которое имеет и свою материальную часть, однако в не меньшей степени как в административно-правовой теории, так и в законодательстве следует развивать именно его процессуальные начала.

В Российской Федерации административный договор стал приобретать особую актуальность лишь в последние годы, что можно объяснить развернувшимся процессом преобразования отношений собственности, отменой планового распределения, стремлением привести в порядок систему административных предписаний.

Во-первых, административный договор является особым видом публичных договоров и поэтому имеет специфические признаки (а в будущем при осуществлении правовой регламентации и особую нормативную базу). Во-вторых, в публично-правовом договоре (как и в административном) противоположной стороной по отношению к его постоянному участнику — органам, обладающим властными полномочиями, — могут выступать и субъекты, которые в публично-правовой сфере не являются носителями властно-регулирующих функций (например, негосударственные частные предприятия и организации, граждане). В-третьих, административные договоры в качестве обязательных условий их заключения могут содержать удовлетворение общественного (публичного) либо государственного интереса; определение административного (публичного) режима реализации определенных задач и функций; осуществление контроля за его реализацией со стороны органов управления; возможность прекращения административного договора в одностороннем порядке органами (должностными лицами) исполнительной власти при неисполнении или ненадлежащем исполнении другой стороной принятых обязательств; установление возможности разрешения возникающих споров в органах административной юстиции и в судебных органах.

До настоящего времени не предпринималось попыток создания модели нормативного акта, регламентирующего механизм заключения административных договоров. Между тем отсутствие четких научных представлений об их роли в управленческой практике, отличительных признаках, содержании, процедуре заключения и исполнения отрицательно сказалось на процессе разработки законодательного акта об административных договорах.

В теории административного права вопрос о признаках административного договора является дискуссионным. Это вполне объяснимо, ибо, как уже было отмечено, в России пока не создано глубоких и всесторонних правовых основ административного договора, да и само это понятие нигде в законодательстве не встречается. Например, А. П. Коренев и А. А. Абдурахманов выделяют следующие его признаки:

  • участие в административном договоре органа государственного управления;
  • содержание административного договора носит организационно-управленческий характер;
  • правовой базой административного договора являются нормы административного права;
  • наступление юридической ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение административных договоров (административная, дисциплинарная или гражданско-правовая ответственность).
  • Указанные авторы определяют административный договор как «основанное на нормах административного права соглашение, понимаемое как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели между двумя или более формально равными субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческих либо организационных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом государственного управления либо его законным представителем».

    Анализ литературы, посвященной проблеме административного договора, показывает, что, как правило, авторы лишь констатируют факт появления в России признаков горизонтальных договорных отношений, связанных с разграничением полномочий либо их делегированием исполнительными органами власти Российской Федерации, ее субъектов, местной администрацией, а равно с координацией деятельности равнозначных субъектов в определенных сферах и отраслях деятельности, в объединении в целях использования ресурсов и т. д. Следует согласиться с А. П. Алехиным и Ю. М. Козловым, что административно-правовой договор — это новое и еще недостаточно осмысленное явление, ибо сама природа государственного управления предполагает императивность односторонних юридически-властных волеизъявлений, а договорные связи исходят из равенства их участников. Немаловажным сдерживающим фактором является и отсутствие в законодательстве РФ форм правового регулирования публично-правового договора.

    Некоторые ученые к административным договорам относят лишь договоры органов внутренних дел (милиции) с организациями и гражданами об охране имущества, закупке управленческими структурами инвентаря, оборудования, канцелярских товаров для собственных нужд3. Очевидно, что никакого отношения к правовым формам реализации исполнительной власти указанные договоры не имеют, так как субъект управления здесь не выступает в качестве носителя юридически-властных полномочий. Поэтому, на наш взгляд, подобные соглашения — скорее гражданско-правовые сделки, а не административные договоры.

    В качестве примера административно-договорных отношений в литературе приводится административный договор в системе образования, который заключается между органом управления (учредителем) и подведомственным ему образовательным учреждением. Как отмечает Т. С. Красильников, основными условиями такого управленческого договора являются взаимные обязательства образовательного учреждения и его учредителя (орган управления образованием) по выполнению социального заказа на образование; порядок финансирования учредителем деятельности образовательного учреждения; порядок использования образовательным учреждением закрепленного за ним имущества, а также условия ликвидации, реорганизации и изменения статуса образовательного учреждения. Он может заключаться в двух формах: договор о закреплении имущества на праве оперативного управления и договор образовательного учреждения с учредителем.

    Договоры о разграничении или делегировании полномочий исполнительными органами власти друг другу, о координации и взаимодействии в решении различных вопросов содержат лишь отдельные элементы (отдельные признаки) административных договоров, но не вполне соответствуют вкладываемому в это понятие смыслу и содержанию. Вместе с тем административные договоры все более входят в практику деятельности органов исполнительной власти и местной администрации, хотя административный режим их реализации, ответственность органов государственного управления за нарушение собственных обязательств, порядок разрешения возникающих разногласий законодательством до сих пор не урегулированы.

    Д.Н. Бахрах определяет административный договор как «основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников».

    Признаки административного договора

    В качестве некоторых существенных признаков, характеризующих содержание административного договора, можно было бы указать следующие.

    1. К административным следует относить договоры, содержащие специальные обязательства (условия), выходящие за рамки обычных гражданско-правовых договорных отношений. Органы исполнительной власти (местная администрация) как субъекты таких договоров преследуют цель эффективного осуществления задач публичной (государственной) службы, созданной, в свою очередь, в целях удовлетворения государственных или общественных интересов.

    Примером административно-правового соглашения может служить заключенное в 1995 г. администрацией Тамбовской области и Юго-Восточной железной дорогой контрактное соглашение о взаимодействии, в котором определены обязанности сторон, касающиеся, в частности, эксплуатации убыточных железнодорожных линий. Для решения этих вопросов была создана областная межотраслевая комиссия. В соответствии с контрактным соглашением Юго-Восточная железная дорога обязуется содержать в исправном состоянии находящиеся в ее ведении убыточные малодеятельные линии, обеспечивать на них устойчивую эксплуатационную работу; по итогам каждого квартала представлять межотраслевой комиссии расчеты по объемам грузовых и пассажирских перевозок и т. д. Администрация области должна рассматривать вопросы эксплуатации малодеятельных линий и подъездных путей предприятий, вырабатывать соответствующие предложения с необходимыми обоснованиями о целесообразности их дальнейшей эксплуатации и путях ликвидации убыточности их работы. Администрация взяла на себя также обязательство направлять часть финансовых средств на строительство платформ.

    В настоящее время, думается, назрела необходимость подготовки и принятия закона, в соответствии с которым специальные постановления органов исполнительной власти, принимающей на себя особые обязательства, считаются правовыми актами прямого действия и подлежат обязательному исполнению путем выдачи предписаний главой администрации соответствующего субъекта Федерации. Принудительное исполнение таких решений должно обеспечиваться судебным приставом за счет средств, перечисляемых в государственный бюджет. Неисполнение обязательных специальных условий административного договора другим его участником может привести к расторжению договора в одностороннем порядке по инициативе органа исполнительной власти (органа государственного или местного управления) наряду с применением экономических санкций, установленных в самом договоре.

    2. В качестве административных договоров целесообразно рассматривать и так называемые договоры о концессии публичной (государственной) службы, посредством которых орган исполнительной власти и особенно местная администрация делегируют хозяйственным товариществам и обществам, а также лицам, занимающимся предпринимательской деятельностью, т. е. юридическим и физическим лицам, часть своих функций и полномочий, которые связаны с обеспечением жизненно важных общественных потребностей и интересов граждан, поддержанием порядка на соответствующих территориях. К таким административным договорам можно, в частности, отнести соглашения Воронежской городской администрации с акционерными и арендными предприятиями городского транспорта по ремонту жилищного фонда, осуществлению очистительных мероприятий и др. В этих соглашениях предусмотрены двусторонние специальные обязательства: обязанность администрации по осуществлению дотационных выплат; обязанность администрации предприятий по качественному выполнению принятых на себя условий (например, точно выдерживать график движения автобусов, трамваев и троллейбусов, производить уборку и вывоз бытовых отходов в ранние утренние часы и подвергать их полному уничтожению).

    Указанные задачи, которые должны решаться органами местного самоуправления (поддержание чистоты в населенных пунктах, уборка территорий, обращение с отходами и т. п.), могут быть выполнены различными способами. Например, представительный орган муниципального образования принимает постановление о создании унитарного муниципального предприятия по обращению с отходами. Кроме того, эту задачу можно решить путем заключения административного договора с соответствующим предприятием (если таковое имеется), передав ему часть принадлежащих органу местного самоуправления полномочий, в данном случае по обеспечению чистоты в городе и обращению с отходами. В качестве другого примера можно привести передачу частной компьютерной фирме полномочий по составлению электронного городского земельного кадастра, обработке картографической информации, выполнению картографических работ и т. д., причем пользователями созданных программ являются городские муниципальные службы и областные организации. Таким образом, важнейшие функции органов местного самоуправления передаются организации, которая получает не только финансирование от органов местного самоуправления. Например, для того чтобы компьютерная фирма имела право проводить такие работы, в договоре было указано на необходимость получения соответствующей лицензии, создания в фирме отдела по контролю за порядком использования получаемой из государственных органов и органов местного самоуправления секретной информации, проведения подготовительных мероприятий.

    Законодательство субъектов РФ определяет возможность заключения административных договоров в самых общих чертах. Уставы субъектов РФ, с нашей точки зрения, устанавливают возможности для заключения административных договоров. Например, в них определяется, что органы государственной власти субъектов РФ вправе передавать часть своих полномочий, не являющихся их исключительной компетенцией, федеральным органам государственной власти Российской Федерации, другим субъектам федеративных отношений, органам местного самоуправления в Воронежской области. Очевидно, что передача этих полномочий будет осуществляться при использовании такой формы, как заключение административного договора. Уставами субъектов РФ предоставляется возможность заключать публично-правовые договоры с Российской Федерацией, субъектами международного права в сфере внешнеэкономических и международных связей.

    Законодательство о местном самоуправлении в Воронежской области устанавливает возможность заключения между органами государственной власти и органами местного самоуправления соглашений и договоров как одной из форм их взаимодействия. Правда, наряду с этими договорами к таким формам законодатель относит и взаимное делегирование полномочий органами государственной власти и органами местного самоуправления. Думается, что подобное делегирование также должно происходить в рамках административного договорного процесса.

    3. Административные договоры должны включать контрольно-надзорные полномочия представителей исполнительных органов, а также экономические санкции в отношении коллективов предприятий, вступающих в договорные отношения.

    4. К административным договорам могут относиться контракты органов исполнительной власти (местной администрации) с предприятиями — поставщиками различных видов продукции о предоставлении последним налоговых льгот, преимуществ при получении кредитов, особых бюджетных ассигнований. Целью таких решений является обеспечение поставки в установленных размерах определенной продукции и товаров (см., например, законодательство о поставках продукции и товаров для государственных нужд).

    В будущем законе об административных договорах следовало бы предусмотреть положения, касающиеся концессий на добычу природных ресурсов; конкурсной продажи приватизированных предприятий, выпускающих жизненно важную продукцию либо осуществляющих бытовое обслуживание и торговлю товарами, представляющими повышенный общественный интерес; осуществления общественных работ; контрактов о поступлении на службу и ее прохождение в Вооруженных Силах, внутренних войсках, милиции, таможенной службе и т. д.

    5. Административными договорами между органами исполнительной власти и местной администрацией о делегировании полномочий можно считать лишь те, которые предусматривают режим контроля (надзора) со стороны делегирующего полномочия органа управления и устанавливают взаимную ответственность сторон в случае его неисполнения или ненадлежащего исполнения как органом, делегирующим соответствующие полномочия, так и органом, принимающим эти поручения к исполнению. В договоре могут устанавливаться экономические и иные санкции.

    6. Публичный (правовой) режим административного договора должен предусматривать следующие положения:

    а) заключение административного договора со стороны органа исполнительной власти только в пределах его компетенции и таким должностным лицом, которое обладает специальными полномочиями: руководителем органа управления либо другим должностным лицом по специальной доверенности. Если стороной выступает коллегиальный орган управления, то после заключения договор должен быть утвержден компетентным руководящим органом;

    б) при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств по административному договору одним из участников договорных отношений орган исполнительной власти (местная администрация) вправе расторгнуть его в одностороннем порядке и применить к виновной стороне предусмотренные договором экономические и другие санкции;

    в) орган исполнительной власти (местная администрация), заключающий административный договор, правомочен контролировать его исполнение, знакомиться со всеми документами, проверять деятельность администрации и трудового коллектива предприятия либо учреждения, вступившего в договорные отношения. Способы осуществления контрольных функций должны быть установлены в договоре;

    г) при внезапном (непредусмотренном) возникновении соответствующих условий возможно одностороннее изменение договора органом управления (администрацией) в случае, если это не нарушает финансовых и других существенных условий договора. Все споры по этому вопросу должны разрешаться в административных судах, а в настоящее время — арбитражными судами либо судами общей юрисдикции;

    д) обжалование субъектами административно-договорных отношений и опротестование прокурорами административных договоров и административного (публичного) правового режима их исполнения должно производиться в административных судах, а до их образования — в соответствующих арбитражных судах, а в части договоров — контрактов о службе в армии, милиции и т. д. — в федеральных судах общей юрисдикции.

    7. Для заключения и исполнения административных договоров целесообразно использовать (разумеется, в конкретных пределах) устанавливаемые гражданским законодательством общие требования договорного права. Речь может идти о форме договора; случаях его недействительности; сроках, устанавливаемых в договоре; участниках договора и их административно-правовом статусе; исполнении договора; обеспечении исполнения обязательств, определенных в договоре; ответственности за нарушение условий договора; его изменение и расторжение.

    8. Как уже отмечалось, административно-правовые договоры могут заключаться также и в области действия социального права. В Российской Федерации, очевидно, в ближайшем будущем будет складываться такая новая отрасль, как социальное право. В связи с этим предстоит реформирование существующего в России права социального обеспечения, а также разработка новых правовых установлений.

    В литературе рассматриваются различные виды административных договоров. Например, по юридическим свойствам предлагается различать правоустановительные (договоры нормативного характера; договор об обмене информацией) и правоприменительные договоры (договоры как юридические факты, например договор о поступлении гражданина на государственную службу). По предмету договора выделяются:

    1. договоры о компетенции;
    2. договоры о сотрудничестве (о совместной работе);
    3. договоры о поступлении гражданина на государственную службу (административно-трудовые договоры).
    4. По характеру взаимоотношений субъектов различаются:

    5. договоры субъектов, не обладающих контрольными, надзорными полномочиями или иными специальными полномочиями по отношению друг к другу;
    6. договоры, в которых один из субъектов обладает какими-либо специальными полномочиями в отношении контрагента.
    7. Авторы, анализирующие действующее экономическое законодательство в субъектах РФ, отмечают сложившуюся практику публично-правового договорного процесса и исследуют региональные законы, устанавливающие порядок и процедуры заключения органами субъектов РФ различных договоров2.

      В Российской Федерации вопрос об административных договорах все чаще встречается в практике применения социального права института административно-правового договора. На практике уже происходит формирование административно-договорных отношений в области обеспечения социальной жизни. Например, во многих городах России делаются попытки предотвратить случаи, когда к престарелым и одиноким пенсионерам приходят «доброхоты» и в обмен на жилплощадь обещают заботиться о них до конца жизни, причем порой такая «забота» имеет плачевные последствия. Чтобы обезопасить эту категорию людей от мошенников, городское управление социальной защиты населения организовало отделение индивидуального договорного обслуживания престарелых. С каждым пенсионером заключается договор, по которому управление берет на себя определенные обязательства.

      Административное право

      Административный договор — соглашение двух или более субъектов административного права, один из которых всегда является субъектом исполнительной власти. Это многосторонний акт, с помощью которого возникают, изменяются или прекращаются взаимные права и обязанности сторон.

      Административному договору и его интерпретации уже уделялась определенное внимание[7]. Но на теоретическом уровне эта проблема еще остается дискуссионной, неоднозначной и окончательно не решенной. Тем не менее мы поддерживаем позицию, согласно с которой административный договор рассматривается как один из институтов административного права[8].

      В системе государственного управления административный договор применяется в хозяйственной, социальной, духовной и административно-политической сферах деятельности государства. Это означает, что в процессе своей деятельности органы государственного управления могут осуществлять собственные полномочия путем не только издания актов управления, но и заключение административных договоров.

      Юридическая природа административного договора заключается в том, что он является актом применения норм права, вследствие чего реализуются конкретные функции исполнительной власти за некоторыми исключениями.

      Административный договор, как правило, базируется на административно-правовых нормах, но многие административные договоры имеют комплексный характер и регулируются нормами нескольких областей права: гражданского, финансового, экологического, трудового. Например, с властными полномочиями связан трудовой договор (государственное регулирование труда, договорное регулирование труда) или договор о платном обучении в государственном учебном заведении соответствующего уровня.

      Административный договор — разновидность публично-правового договора. В системе правовых связей он занимает промежуточное место между административным актом (одностороннее волеизъявление государственного органа власти) и договором частноправового характера.

      щью которого государственная администрация осуществляет управленческие функции.

      Административный договор характеризуется тем, что ему присущи отношения смешанного типа: административно-правовые и гражданско-правовые, власти и равноправия. Так, в п. 4 ст. 8 Закона Украины от 24 января 1997 г. «О государственном материальном резерве»[9] установлено; центральный орган исполнительной власти, который осуществляет управление государственным резервом, среди прочего, отбирает, в том числе на конкурсной основе, поставщиков материальных ценностей государственному резерву для заключения с ими контрактов (договоров); заключает или поручает предприятиям, учреждениям и организациям, которые относятся к сфере его управления, заключение государственных контрактов (договоров) на поставку материальных ценностей государственному резерву, осуществляет расчеты с поставщиками, несет ответственность за поставку, залог и сохранность материальных ценностей, имеет право применять финансовые санкции, предусмотренные ст. 14 этого Закона.

      Другой пример. По Положению о Министерстве информации Украины от 19 февраля 1997 г.[10] Министерство информации Украины в соответствии с возложенными на него задачами выступает государственным заказчиком профильных научных исследований, разработки нового технологического оборудования для потребностей средств массовой информации, полиграфических предприятий, издательств, проводит самостоятельно, с участием работодателей предприятий негосударственной формы собственности переговоры и заключает отраслевые соглашения с представителями нанимаемых работников, имеет право представлять Кабинет Министров по его поручению в международных организациях и во время заключения международных договоров Украины.

      Административный договор обеспечивает координацию работы различных управленческих структур в случаях, когда субъекты управления определенными сторонами своей деятельности являются юридически равноправными и возникает необходимость в координации их деятельности. Например, одна из основных задач Министерства информации Украины — координация деятельности государственных средств массовой информации. Министерство также координирует международное сотрудничество в области телевидения

      и радиовещания путем заключения соглашений. Практикуются соглашения об общем издании министерствами (ведомствами) правовых актов или их согласовании.

      Административные и гражданско-правовые способы регулирования развиваются параллельно, дополняя друг друга на соответствующих уровнях. Типичным является то, что элементы договора об управленческой деятельности могут служить предпосылкой акта управления, а на основании законов быть и прямой формой такой деятельности, как в примере Закона Украины «О государственном материальном резерве».

      Субъектом административного договора выступает государственный орган, должностное лицо или субъект с делегированными полномочиями. В административном договоре государственный орган действует как субъект, который осуществляет исполнительную власть и имеет властные полномочия. В связи с этим необходимо выяснить отличие административного договора от гражданско-правового.

      1. Обязательным субъектом административных договорных отношений выступает орган исполнительной власти (должностное лицо).

      2. Участники административного договора «находятся не в одинаковом положении», ведь орган управления содержит властные полномочия административного характера и вместе с тем несет определенные обязательства перед второй стороной (например, договор патроната, контрактации и др.). В отличие от него гражданско-правовой договор — акт, основанный на соглашении сторон. При этом права и обязанности участников договора регулируются нормами гражданского права. Ни одна сторона гражданско-правового договора не имеет властных полномочий по отношению ко второй. В данном случае органы исполнительной власти, которые заключили договор, не осуществляют функции управленческой деятельности. В этом состоит главное отличие административного договора от гражданско-правового. Орган исполнительной власти в административном договоре выступает как субъект публичного права, его статус определяется его компетенцией. Когда он (орган) стал участником гражданско-правового соглашения, его правовой статус определяется гражданской правоспособностью. Право на заключение административного договора (делегирование полномочий, охрану имущества граждан и др.) должно быть предусмотрено в нормах о компетенции органа исполнительной власти. Так, согласно п. 6 ст. 118 Конституции Украины местные государственные администрации подотчетны

      и подконтрольны советам в части полномочий, делегированных им соответствующими районными или областными советами.

      3. В административном договоре обязательно определено, когда, с кем и на каких условиях он может быть заключен. Тем не менее свобода усмотрения, многовариантный выбор органа управления при заключении административного договора не исключаются. Главное, чтобы он был заключен в пределах компетенции. Это требование служит гарантией против произвола, злоупотреблений. Применение терминов «компетенция» и «правоспособность» имеет решающее значение для определения юридической природы правоотношений. Требование компетентности органа исполнительной власти как участника договора — главное условие действительности административного договора. Гражданское же право, наоборот, использует не понятие «компетенция», а понятие «гражданская правоспособность».

      4. Целью административных договоров является главным образом реализация публичных интересов (договоры в сфере управления государственной собственностью, договоры, которые обеспечивают государственные потребности и налоговые соглашения, и др.), в то время как целью большинства частноправовых договоров выступает индивидуальный интерес. Многочисленные административные договоры имеют комплексный характер и регулируются синхронно нормами нескольких областей права. Убедительным примером этому может служить институт государственной службы по контракту, где порядок вступления на государственную службу, ее прохождения, права и обязанности служащих регулируются нормами трудового и административного права, а порядок налогообложения, материального стимулирования — нормами административного, трудового и финансового права.

      Особенность административных договоров состоит и в том, что они являются договорами организационного характера, как и сама деятельность исполнительной власти. Для сторон административного договора свобода вступать или не вступать в договорные отношения не имеет характера абсолютного принципа, что присуще частному праву. Заключение административного договора со стороны государственного органа является одновременно правом и обязанностью (предметная компетенция). Возможность по собственному усмотрению при заключении административных договоров самостоятельно избирать определенный вариант поведения более ограничена, чем при заключении гражданских или трудовых договоров. Это обуслов-

      лено императивным характером административно-правовых норм. Правом контролировать выполнение административных договоров наделены органы исполнительной власти. Спорные вопросы, которые связываются с заключением и выполнением административных договоров, решаются в административном порядке или путем рассмотрения в судах общей юрисдикции. Для административных договоров, как правило, предусмотрена письменная форма.

      В юридической литературе, несмотря на дискуссионный характер вопроса о классификации административных договоров по предметному критерию, приводится их перечень: договоры о компетенции (размежевание или делегирование полномочий и предметов ведения); договоры в сфере управления государственной собственностью; договоры, которые обеспечивают государственные потребности (государственные контракты (договоры); контракты с государственными служащими, студентами; финансовые и налоговые соглашения; договоры о взаимодействии, сотрудничестве; концессии и инвестиционные соглашения; договоры о предоставлении некоторых услуг частным лицам, например, охрана общественного порядка и имущества, перевозка в общественном транспорте, коммунальные услуги и т. п.

      Изложенное относительно административного договора подтверждает, что основой любого договора, в том числе административного, являются нормы обязательственного права. Отсюда следует вывод: административный договор регулируется нормами гражданского обязательственного права с исключениями, дополнениями и ограничениями со стороны административного права.

      [1] См: ЗП України. — 1996. — № 16. — Ст. 448.

      [2] См.: Офіційний вісник України. — 1998. — № 17. — Ст. 618.

      [3] См.: Урядовий кур’єр. — 1996. — № 181-182. — С. 7.

      [4] См.: ЗП України. — 1996. — № 16. — Ст. 440.

      [5] См.: Урядовий кур’єр. — 1997. — № 36-37. — С. 7.

      [6] См.: ЗП України. — 1996. — № 20. — Ст. 580.

      [7] См.: ЕлистратовА. Н. Административное право. — М., 1925; Кабалевский В. Л. Советское административное право. — Харьков, 1929; Старосцяк Е. Правовые формы административной деятельности. — М., 1959, Ямполъская Ц. А. О теории административного договора // Сов. государство и право. — 1966. — № 10; Новоселов В. И. К вопросу об административных договорах // Правоведение. — 1969. — № 3; Юсу-пое В. А. Теория административного права — М., 1985.

      [8] См., напр.: БахрахД. Н. Административное право. — М., 1993.

      [9] См.: Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 13. — Ст. 112.

      [10] См.: Офіційний вісник України. — 1997. — № 9. — С. 31.

      Административный договор как основание возникновения административно-договорного обязательства

      (Рогачева О. С., Кошеварова Е. А.) («Административное право и процесс», 2012, N 12)

      АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ДОГОВОР КАК ОСНОВАНИЕ ВОЗНИКНОВЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ДОГОВОРНОГО ОБЯЗАТЕЛЬСТВА

      О. С. РОГАЧЕВА, Е. А. КОШЕВАРОВА

      Рогачева Ольга Сергеевна, доцент кафедры административного и муниципального права Воронежского государственного университета, кандидат юридических наук.

      Кошеварова Елена Александровна, студентка Воронежского государственного университета.

      Статья посвящена формулированию концепции административно-договорного обязательства. В частности, анализируются понятия и признаки административного договора как основания возникновения административно-договорного обязательства.

      Ключевые слова: административный договор, административно-договорное обязательство, государственное управление, публичный интерес.

      Administrative agreement as a basis of administrative and contractual obligation O. S. Rogacheva, E. A. Koshevarova

      The article is devoted to formulation of the concept of administrative contractual obligation. In particular, it analyzes the definition and signs of the administrative contract as the basis of occurrence of administrative contractual obligation.

      Key words: administrative contract, administrative contractual obligation, state administration, public interest.

      Эффективное формирование концепции административно-договорного обязательства не представляется возможным без раскрытия ее сущности, разработки элементов в материальном и процессуальном аспектах, а именно: — выделения характерных особенностей данного вида обязательства; — законодательного закрепления определения административно-договорного обязательства; — раскрытия его содержания; — детальной регламентации всех правовых процедур, связанных с заключением и исполнением административно-договорного обязательства. В концепции может быть предложено следующее определение административно-договорного обязательства: это обязательство, в силу которого государство в лице органа исполнительной власти обязано исполнить публично-правовую обязанность либо гражданин или юридическое лицо обязаны исполнить публично-правовую обязанность. Представляется логичным рассматривать административно-договорное обязательство через понятие административного договора. Вопрос об использовании договорных начал в публично-правовом регулировании не является новым в российской правовой науке. Дореволюционные ученые, например А. И. Елистратов, говорили о возможности применения такой формы государственного управления, как договор. Идея получила относительную поддержку в период новой экономической политики. Впоследствии, в условиях смены государственного строя и в режиме плановости экономики, публичное управление строилось на началах жесткой субординации. Отношения же горизонтального типа как эффективная форма государственного управления не признавались и, более того, практически не применялись. Универсализация договора как средства регулирования общественных отношений началась в 1990-е гг., что непосредственно связывают с принятием Конституции РФ 1993 г. С этого момента начинается разработка данной проблемы в научных работах таких российских административистов, как А. В. Демин, Ю. Н. Старилов, В. Д. Рудашевский, В. Г. Розенфельд, А. С. Ротенберг, и многих других. Однако до настоящего времени единой концепции административно-договорного обязательства не существует, как, соответственно, детального и основательного законодательного регулирования. При заключении административных договоров субъекты руководствуются, как правило, общими положениями об обязательствах, источником которых является Гражданский кодекс РФ, федеральными законами, подзаконными актами. Примером могут служить отдельные положения Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (в ред. от 30.11.2011) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» (ст. 26.7: принципы и порядок заключения соглашений). Статья 5 Федерального закона от 27 июля 2010 г. (в ред. от 03.12.2011) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» закрепляет право заявителя на получение государственных и муниципальных услуг в многофункциональном центре в соответствии с соглашениями, заключенными между многофункциональным центром и органами, предоставляющими государственные услуги, и соглашениями, заключенными между многофункциональным центром и органами, предоставляющими муниципальные услуги, с момента вступления в силу соответствующего соглашения о взаимодействии. Требования к приведенным соглашениям о взаимодействии утверждены постановлением Правительства РФ . ——————————— Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005; 2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7042. Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 31. Ст. 4179; 2011. N 49 (ч. 5). Ст. 7061. О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных (муниципальных) услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления (вместе с «Положением о требованиях к заключению соглашений о взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных (муниципальных) услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления»): Постановление Правительства РФ от 27 сентября 2011 г. N 797 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 40. Ст. 5559.

      Порядок заключения различных административных договоров может быть предусмотрен и некоторыми подзаконными актами, например Указом Президента РФ от 16 февраля 2005 г. N 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации» . ——————————— Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 8. Ст. 629.

      Для наиболее полного осмысления природы административного договора представляется необходимым определить понятие договора в общеправовом и гражданско-правовом смысле. Договор в общеправовом смысле есть волевое соглашение двух и более субъектов, влекущее возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Договор традиционно обладает такими признаками, как добровольность заключения, формально-юридическое равенство сторон, взаимная ответственность сторон за неисполнение обязательства, правовая обеспеченность. На протяжении длительного периода времени договор рассматривался как исключительно частноправовой институт, порождающий гражданско-правовые последствия и преследующий частноправовой интерес. Отсюда вытекает необходимость отграничить гражданско-правовой договор от публичных договоров вообще и административных договоров в частности. Одним из отличий является ограниченное регулирующее воздействие гражданско-правового договора по сравнению с административным, т. е. административный договор может действовать в отношении неопределенного круга лиц, в том числе тех, кто не являлся стороной заключения конкретного договора. По мнению С. В. Курчевской , классические для гражданского договора черты, например равенство контрагентов, свобода вступления в договорные отношения, «…подвергаются настолько существенной корректировке применительно к административному договору, что не могут считаться определяющими для него». Административный договор также иногда выступает как источник права, поскольку может носить нормативный характер. ——————————— Курчевская С. В. Административный договор: формирование современной теории и основные проблемы: Автореф. дис. … к. ю.н. Воронеж, 2002. С. 17.

      Определение административного договора в науке является дискуссионным. Так, В. А. Юсупов под административным договором понимает определенное актами административного права соглашение двух и более субъектов, из которых один или все являются обязательно органами государственного управления либо их законными представителями. Это соглашение направлено на установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей у органов государственного управления, субъективных имущественных или неимущественных прав у граждан и их социальных формирований . Соглашаясь с данным определением, отметим, что автор ограничивает роль административного договора установлением, изменением или прекращением конкретных административных правоотношений, в результате чего из определения выпадают административные договоры, носящие нормативный характер, а также не предусматривает указания на формальное юридическое равенство сторон . ——————————— См.: Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов государственного управления. М., 1973. С. 73. См.: Савостин А. А. Административные договоры и их реализация в сфере публичного управления // Административное и муниципальное право. 2008. N 1. С. 34.

      По мнению А. В. Демина, административный договор представляет собой основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного согласования воли не менее двух субъектов административного права многосторонний акт государственного управления, опосредующий горизонтальные управленческие отношения и устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников . Схожее определение мы встречаем у Д. Н. Бахраха: «…основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников» . А. П. Коренев, А. А. Абдурахманов считают, что административный договор — это основанное на нормах административного права соглашение, понимаемое как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели между двумя или более формально равными субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческих либо организационных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом государственного управления либо его законным представителем . ——————————— См.: Демин А. В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1998. С. 76. Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник. М., 2011. С. 344. См.: Коренев А. П., Абдурахманов А. А. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. 1998. N 7.

      Одним из ключевых в концепции административного договора является вопрос о его признаках. Административные договоры характеризуются некоторыми особенностями, обусловленными спецификой регулируемых общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления. Целесообразно выделить следующие специфические черты административно-правового договора: — одна из сторон договора — орган публичного управления (в административном договоре государственный и муниципальный органы выступают именно как субъекты, реализующие исполнительную власть и наделенные властными полномочиями); — стороны должны обладать административной правосубъектностью (статус органа определяется его компетенцией); — административный договор заключается на основе норм административного права; — административный договор заключается в особом процедурном порядке; — одностороннее расторжение договора допускается только в специальном судебном порядке (для невластной стороны) или путем издания соответствующего административного акта публичной администрацией; — в административные договоры могут вноситься так называемые оговорки об исключительных полномочиях публичной администрации. Они подразумевают для властного субъекта возможность уже после заключения договора без согласия другой стороны: 1) изменить положения договора в одностороннем порядке; 2) непосредственно, без вмешательства суда, наложить новые обременения на сторону; 3) давать новые дополнительные указания по исполнению договора; контролировать выполнение обязательств другой стороной; 4) отказаться от продолжения договора, если это соответствует «общему благу». При этом другая сторона имеет право только на некоторое «финансовое равновесие», т. е. на возмещение властью прямых убытков, но не вправе требовать исполнения обязательства в натуре. Резюмируя вышесказанное, под административным договором понимается волевое соглашение двух и более субъектов административного права, одним из которых является представитель публичной администрации, направленное на возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений в целях удовлетворения публичных интересов. Целью заключения договора является реализация публичных интересов. Применительно к административным договорам законодатель использует такие формулировки, как «государственные нужды», «федеральные нужды», «национальные интересы Российской Федерации». Как пишет С. В. Курчевская, «…глобальная цель — удовлетворение публичных потребностей — конкретизируется в каждом договоре, оставаясь публичной по сути» . Таким образом, частные интересы не отрицаются, но являются вторичными. Многие ученые отмечают межотраслевой характер административного договора, поскольку регулируемые им отношения затрагивают сферу земельного, налогового, муниципального, трудового и иных отраслей права. ——————————— Курчевская С. В. Указ. соч. С. 10.

      Структуру административно-правового договора составляют субъекты, объект и содержание. Как было упомянуто выше, один из обязательных критериев, позволяющих квалифицировать договор как административный, — участие органа исполнительной власти в качестве стороны в договоре. Другой стороной может быть иное физическое или юридическое лицо. Однако для некоторых договоров может быть предусмотрен строго установленный круг участников либо наложены иные ограничения, связанные, например, с принадлежностью к гражданству Российской Федерации. С. Н. Махина полагает, что субъекты управленческого процесса могут быть поделены на три категории: субъекты с исключительно властными полномочиями, субъекты, на которых распространяется воздействие первых, и субъекты, которые могут выступать и в том, и в другом качестве . Широко известно также деление субъектов на коллективные и индивидуальные. К коллективным субъектам относят публичную администрацию и юридические лица, к индивидуальным — физических лиц, включая граждан Российской Федерации, иностранцев и лиц без гражданства. Ю. Н. Старилов также считает специфическим индивидуальным субъектом должностных лиц . ——————————— См.: Махина С. Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж, 1999. С. 52 — 53. См.: Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. М., 2002. Т. 2. С. 426.

      Объектом административного договора принято считать поведение сторон. Вопрос о содержании административного договора до сих пор вызывает дискуссии. А. Ю. Мелехова предлагает рассматривать содержание административного договора в узком и широком смысле . В узком смысле под ним понимается совокупность условий, закрепляющих права и обязанности сторон, или административно-правовая норма, а в широком — совокупность условий заключения договора. Условия заключения договора представляют собой предмет, форму, цели заключения договора, условия, а также процедурный аспект заключения и исполнения договора. И. А. Остапенко понимает под предметом договора «…различные социальные процессы, так или иначе связанные с деятельностью государственной администрации» , по мнению С. В. Курчевской, «предметом управленческого соглашения всегда выступает осуществление органами государственной власти управления обществом» . Д. Н. Бахрах, говоря о предмете, подчеркивает, что «административные договоры опосредуют общественные отношения, связанные с исполнительной властью, в их предмет входят действия организационного характера» . ——————————— См.: Мелехова А. Ю. О некоторых аспектах содержания административного договора // Административное право и процесс. 2011. N 4. С. 55. Остапенко И. А. Административный акт и административный договор как правовые формы государственного управления. Волгоград, 2010. С. 110. Курчевская С. В. Указ. соч. С. 10. Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 346.

      Российские ученые единогласны в вопросе о форме заключения административного соглашения — она должна быть исключительно письменной. Это обусловлено в первую очередь целью договора — удовлетворением публичных интересов и значимостью результата его исполнения не только для сторон, но и для других лиц. Вероятно, административный договор представляет собой результат смешения двух начал в праве — частного и публичного, поэтому требования к законности данного соглашения были позаимствованы у такого публичного института, как административный акт. К ним относятся необходимость придерживаться определенного круга субъектного состава и совершение действий в пределах компетенции. Необходимо также учитывать саму законодательно закрепленную возможность заключения административного договора в конкретной сфере, которая есть не всегда. Что касается сферы применения данной формы управления, то она достаточно широка, и в первую очередь это обусловливается самой спецификой публичного управления. Выше уже отмечался межотраслевой характер административно-правовых договоров. Именно по этой причине административный договор многолик и имеет различные формы выражения, начиная с договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий и заканчивая служебными контрактами. С. Н. Махина рассматривает административный договор в том числе и как форму децентрализации государственного управления . Децентрализация как способ формирования моделей управления конкретными сферами общественных отношений, по ее мнению, может иметь договорно-согласительную регламентацию, которая может применяться субъектами децентрализованного управления как в обязательном порядке, так и самостоятельно, по собственному усмотрению. Напомним, что с инициативой децентрализации управления, а именно перераспределения полномочий и бюджетных средств между федеральной властью, властью в субъекте и муниципалитетами, Дмитрий Медведев выступил в июне 2011 г. . ——————————— См.: Махина С. Н. Административная децентрализация в Российской Федерации. Воронеж, 2005. С. 272 — 278. Выборы губернаторов и полномочия регионов // URL: http://www. rg. ru/sujet/ 4543/index. html.

      Говоря о необходимости надлежащего законодательного регулирования данного института, необходимо отметить эффективность использования зарубежного опыта, в частности немецкого и французского. Франция и Германия признали и успешно используют административные договоры в качестве средства правового регулирования, подкрепив это соответствующей законодательной базой. Например, в ФРГ действует Закон об административном производстве, в США — Закон об административной процедуре. Таким образом, необходимо отметить, что административный договор как форма управления позволяет регулировать общественные отношения на основе воли и волеизъявления субъектов административного права, добровольно согласившихся принять на себя определенные обязательства в целях достижения публичного блага, удовлетворения коллективных, социальных, государственных интересов, и это, безусловно, повышает эффективность решения публично-правовых задач и осуществления государственного управления.

      Административный договор это основанное на нормах административного права соглашение, одним из участников которого является субъект государственного управления и целью которого является урегулирование отношений, складывающихся в сфере государственного управления, отношений управленческого характера. По предмету административного договора выделяются следующие его виды: договоры о компетенции, договоры о сотрудничестве, договоры о поступлении граждан на государственную службу.

      Административно-процессуальное право: словарь терминов и понятий . В. В. Степанюк . 2010 .

      Смотреть что такое «Административный договор» в других словарях:

      Административный договор — одна из правовых форм взаимодействия субъектов административного права и одновременно проявление управленческой деятельности субъектов исполнительной власти. Как правило, стороны а.д. заключают письменное соглашение. Одной из сторон обязательным… … Большой юридический словарь

      Административный договор — административно правовая форма управленческой деятельности. Заключение договора предполагает равноправное согласование субъектами права своего поведения, такой договор связан с осуществлением горизонтальных управленческих отношений. Одной из… … Административное право. Словарь-справочник

      Договор контрактации — Эта статья или раздел описывает ситуацию применительно лишь к одному региону (Россия). Вы можете помочь Википедии, добавив информацию для других стран и регионов. У этого терм … Википедия

      Правовые акты государственного управления — одна из форм управленческой деятельности субъектов исполнительной власти, которые рассматриваются как способы выражения содержания исполнительной власти, система внутренне взаимосвязанных средств осуществления функций управления, определенное… … Большой юридический словарь

      Административное право — Административное право отрасль права, регулирующая общественные отношения в сфере управленческой деятельности государственных органов и должностных лиц по исполнению публичных функций государства и муниципальных образований.… … Википедия

      Старилов, Юрий Николаевич — Старилов Юрий Николаевич Дата рождения: 25 июня 1963(1963 06 25) (49 лет) Место рождения: Воронеж, СССР Страна … Википедия

      Старилов — Старилов, Юрий Николаевич Старилов Юрий Николаевич Дата рождения: 25 июня 1963(1963 06 25) (46 лет) Место рождения: Воронеж, СССР Гражданство … Википедия

      Нахиджеван — Административный центр Нахичевань азерб. Naxc?van Страна АзербайджанАзербайджан … Википедия

      Нахичеван — Административный центр Нахичевань азерб. Naxc?van Страна АзербайджанАзербайджан … Википедия

      Нахчеван — Административный центр Нахичевань азерб. Naxc?van Страна АзербайджанАзербайджан … Википедия

      Административный договор Курчевская Светлана Викторовна

      Данный автореферат диссертации должен поступить в библиотеки в ближайшее время
      Уведомить о поступлении

      480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ‘, MOUSEOFF, FGCOLOR, ‘#FFFFCC’,BGCOLOR, ‘#393939’);» onMouseOut=»return nd();»> Диссертация — 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

      240 руб. | 75 грн. | 3,75 долл. ‘, MOUSEOFF, FGCOLOR, ‘#FFFFCC’,BGCOLOR, ‘#393939’);» onMouseOut=»return nd();»> Автореферат — 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья

      Курчевская Светлана Викторовна. Административный договор: : формирование современной теории и основные проблемы : диссертация . кандидата юридических наук : 12.00.14. — Воронеж, 2002. — 230 с. РГБ ОД, 61:03-12/90-2

      Содержание к диссертации

      Глава 1. Административное право, публичное управление и административный договор 15

      1. Современные тенденции развития административного права. Место административного договора в административном праве. 15

      2. Причины, обусловившие актуальность теории админист ративного договора 34

      3. Развитие теории административного договора в России и зарубежных странах 47

      4. Правовые основы административного договора 57

      Глава 2. Понятие и содержание административного договора 71

      1. Понятие и признаки административного договора 71

      2. Элементы административного договора 90

      3. Область действия и применения .Административного договора. Административный договор и административный акт 102

      4. Законность административного договора 121

      5. Административно-договорные правоотношения.

      Возникновение, изменение, прекращение административно-договорных правоотношений 130

      6. Виды административного договора 148

      7. Недействительность административного договора 186

      Приложение. Модель Федерального закона «Об административном договоре» 209

      Нормативные акты 215

      Специальная юридическая литература 222

      Введение к работе

      Предлагаемое диссертационное исследование посвящено изучению одной из правовых форм осуществления управленческой деятельности органами исполнительной власти — административному договору. После периода чрезмерного увлечения идеями свободы личности, частной собственности, рыночной саморегуляции и т.д., порой приводящего к отрицанию важности одностороннего властного воздействия государства в лице его органов на общественные отношения, данная тема приобрела особую актуальность на фоне очередного перелома в сознании интересующихся правом людей, приведшего к обострению интереса к административному праву в целом, к осознанию необходимости, полезности административного управления государством и обществом. Идеи эти ни в коей мере, разумеется, не утратившие своей значимости и привлекательности, придали новый смысл изучению и переосмыслению целого ряда институтов административного права.

      Роль исполнительных органов государственной власти в обеспечении защиты прав и законных интересов граждан велика. Продолжающиеся поиски путей формирования правового государства определяют усиленное внимание правоведов к вопросам, связанным с функциями исполнительной власти, методам и способам реализации этих функций, демократизации процесса управления обществом. Современное состояние исполнительной власти государства, как известно, изобилует нерешенными проблемами, прежде всего в области законодательства. Однако приведению массива правовых актов в соответствие с нуждами общества всегда предстоит длительная и трудоемкая работа по созданию теоретических основ будущих изменений. Руководствуясь этим, мы предпринимаем попытку обосновать необходимость совер-

      шенствования правовых форм управленческой деятельности, из которых в первую очередь представляет интерес административный договор, дальнейшее внедрение которого в повседневную практику управленческих органов приблизит их к желаемой цели: соответствовать предназначению государства выступать гарантом прав и свобод личности, а также действовать в интересах общества, выбирая наиболее эффективные и целесообразные способы осуществления своих функций.

      Повышенное внимание к административно-правовым методам правового регулирования не умаляет интереса к дальнейшему развитию и распространению договора как одного из самых действенных правовых регуляторов в жизни общества. Наблюдается не только увеличение количества используемых на практике договоров, но и появление все новых видов соглашений в самых разных отраслях права. Договор приобрел все черты универсального правового регулятора, и органы власти, следуя запросам сегодняшнего дня, используют его в своей деятельности все чаще. Комплексный подход к изучению договоров в практике исполнительных органов требует деления их на частноправовые и публично-правовые. В последнем орган администрации выступает носителем властных полномочий, с помощью которых реализует присущие ему управленческие функции, и договор в силу этого имеет черты, свидетельствующие о невозможности отнесения его к привычным гражданско-правовым сделкам. Характерные особенности целого ряда договоров, в которых участвуют органы исполнительной власти, используя свой публично-правовой статус, усложняют проведение их классификации и, как следствие, затрудняют поиск существующей и создание новой нормативной базы, призванной решать различные коллизии в процессе возникновения, развития, завершения договорных правоотношений. Складывается ситуация, в которой многие договоры, существование которых на практике диктуется потребностями участников публично-правовых отношений, оказываются не защищенными законодателем от нарушений, остаются нерешенными мно-

      гие проблемы правового регулирования участия администрации в договорных отношениях.

      Сравнивая предмет изучения — административный договор — с наиболее характерной и развитой формой осуществления исполнительной власти — административным актом, можно утверждать, что гибкость, возможность примирить общественные и частные интересы, очевидная демократичность административного договора, не только обосновывает его право на существование, но и демонстрирует его возможность во многих случаях выступать альтернативой императивному управлению.

      Наблюдаемый в последние годы всплеск интереса к проблеме административного договора не явился новым и неожиданным для ученых-админист-ративистов. Ряд оцениваемых и развиваемых положений восприняты из работ ученых начала 20 века и 60-х, 80-х годов. При наличии как убежденных сторонников, так и противников существования в российском праве института административного договора дискуссия год от года обостряется. Все больше ученых-административистов считают своим долгом принять участие в формировании теории административного договора, формулируя основные положения создаваемой теории и проводя обоснованную конструктивную критику существующих тезисов. На сегодняшний день степень теоретической разработанности проблемы такова, что мы имеем право говорить о теории административного договора, находящейся на стадии развития. Каждые признак, принцип, каждая из предложенных классификаций административного договора будут еще многократно переосмыслены и обсуждены.

      Актуальность предпринятой автором попытки сформулировать основные положения теории административного договора определяется следующими причинами:

      1) необходимостью поиска путей совершенствования деятельности орга
      нов исполнительной власти, развития форм управленческой деятельности;

      2) осознанием возможности административного договора являться пол-

      ноценной формой осуществления управленческой деятельности наряду с административным актом управления;

      желанием внести свой вклад в развитие теории договора как универсального общеотраслевого института правового регулирования;

      необходимостью создания теоретической основы будущего законодательства об административных договорах;

      возрастанием количества заключаемых административными органами договоров, имеющих существенные расхождения в признаках с гражданско-правовыми договорами, и отсутствием единой нормативной базы, устанавливающей материальные и процессуальные основы института, проблемы с разрешением споров, возникающих в сфере административно-договорных отношений;

      проведение научного исследования в конечном итоге послужит реализации прав и свобод личности в государстве, созданию дополнительных гарантий их защиты в процессе осуществления административного управления.

      Целью диссертации является исследование возможностей договора быть формой управленческой деятельности исполнительных органов государственной власти, создание теоретических основ административного договора как института административного права. Для достижения цели поставлены следующие задачи:

      проанализировать существующие научные работы, посвященные проблеме административного договора, как отечественных, так и зарубежных авторов, проследить, в каком направлении развивались научные представления об изучаемом институте;

      изучить практику применения общеправовой категории договора в деятельности органов исполнительной власти;

      провести разграничение между частноправовыми и публично-правовыми соглашениями органов администрации, заключаемыми ими с другими

      субъектами права, на основании ряда параметров (характерные черты, цели договоров и т.д.);

      подойти к познанию сущности административного договора с позиции проведения его сравнительного анализа с административным актом управления, выявить черты сходства и различия двух форм осуществления управленческой деятельности;

      сформулировать понятие и раскрыть содержание административного договора;

      выявить особенности административного договора, характеризующего его как институт публичного права, сформулировать признаки, на основании которых договор классифицируется как административно-правовой;

      определить область действия административного договора;

      провести всестороннее исследование процессуальных аспектов административного договора, обосновать взгляд на административно-договорное производство, как на вид позитивного управленческого процесса;

      наметить пути дальнейшего развития теории административного договора, предложив отдельные спорные суждения для последующего проведения научной дискуссии;

      на основании анализа законодательства Российской Федерации и ее субъектов, содержащего нормы, регулирующие отдельные виды административных договоров, показать необходимость создания основ правового регулирования изучаемого явления;

      создать примерную модель Федерального закона «Об административном договоре».

      Объект исследования — правоотношения, возникающие в процессе осуществления управленческой деятельности органами исполнительной власти с помощью одной из форм — административного договора.

      Предмет исследования — правовая природа института административного договора, его материальные и процессуальные аспекты; формирование

      теоретических основ административного договора, научный анализ нормативно-правовой базы административного договора.

      Методологические и теоретические основы диссертационного исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс частнонаучных методов познания: формально-логический, системно-структурный, логико-теоретический, метод правового моделирования. Широко используются методы исторического и сравнительного правоведения. Применение частных и специальных методов базируется на материале, полученном с помощью использования общенаучного диалектического метода познания, с присущими ему логическими средствами: анализом и синтезом, с помощью выработанных диалектикой категорий: формы и содержания, сущности и явления. В работе используются также основные подходы к получению научных знаний: эмпирический и рациональный (наблюдение за объектом и совершенствование и развитие понятийного аппарата).

      Научная и нормативно-правовая база диссертации. Комплексный подход к исследованию института административного договора предопределяет объем и многоплановость изученной литературы. Поскольку существование административного договора не ограничено строго рамками административного права и его действие возможно практически во всех сферах жизни общества, где осуществляется государственное управление, то и исследование приобретает межотраслевой характер. Используются общетеоретические положения научных работ по теории государства и права, административного, конституционного, налогового, финансового, социального, муниципального, строительного, земельного права. Общеправовая значимость категории договора определяет частое обращение к гражданскому праву, а понимание административного договора как формы управленческих действий — к теории управления.

      Научно-теоретическую основу диссертации составляют труды отечественных ученых в области административного, налогового, финансового права и теории государственного управления: А.Б. Агапова, Ю.С. Адушкина,

      А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Я. Бачило, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, А.В. Воронкова, А.А. Демина, А.В. Демина, В.В. Игна-тенко, А.А. Кармолицкого, В.А. Кикоть, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, В. А. Кряжкова, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарева, В.А. Лория, В.М. Манохина, С.Н. Махиной, А.Ф. Ноздрачева, В. И. Новоселова, И. В. Пановой, Л. Л. Попова, В.Г. Розенфельда, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, М.С. Сту-деникиной, О.А. Супатаевой, Н. В. Сухаревой, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Хи-мичевой, Н.Ю. Хаманевой, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова, О.М. Якуба, Ц.А. Ямпольской.

      Научными источниками теории административного договора послужили также работы ученых начала XX века (А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, В.Л. Кобалевского, К. Сперанской). Основой общетеоретических представлений о договоре стали работы таких ученых, как Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, М. И. Байтин, М. И. Брагинский, С. Н. Братусь, В. В. Витрян-ский, В. М. Горшенев, В. В. Иванов, А. Кабалкин, В.В. Лазарев, А. В. Маль-ко, Н. И. Матузов, В.Н. Синюков, Е.А. Суханов, Б.И. Пугинский.

      Учитывая, что в нашей стране работа по созданию теории административного договора еще далека от своего завершения, а также отсутствие самого понятия «административный договор» в российском законодательстве, должное внимание уделяется достижениям теории административного договора в Германии и Франции (Г. Брэбан, Ж. Ведель, И. Рихтер, Г.Ф. Шуп-перт), где он признан как элемент механизма правового регулирования. Анализируется судебная практика ФРГ по решениям споров в области публично-договорных правоотношений, федеральный Административный процессуальный Закон ФРГ, включающий раздел «Публично-правовой договор», практика использования административного договора в деятельности коммунальных и иных городских служб Франции.

      Проанализировано законодательство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, осуществляющее правовое регулирование отдельных

      видов административных договоров, использованы материалы научно-практических конференций.

      Научная новизна исследования. В диссертации проводится правовое исследование административного договора, института, не чуждого российскому праву и не нового для него, но, по ряду субъективных и объективных причин, лишь стоящего на пороге создания собственной теоретической и законодательной базы. Весьма ограниченное количество публикаций и монографий, посвященных административному договору, возрастающая потребность в его изучении и использовании в практической деятельности административных органов, множество нерешенных и спорных с научной точки зрения вопросов определяют новизну предлагаемой работы. В диссертации формулируются следующие положения, выносимые на защиту:

      Теория административного договора должна стать частью общего учения о договоре, а сам административный договор занять подобающее ему место среди других видов договоров, выступающих средствами правового регулирования в различных отраслях права.

      В процессе выделения признаков административного договора, оценки их важности они объединяются в краткую формулу, образующую следующее определение: Административный договор — это соглашение двух или более субъектов административного права, как минимум один из которых обладает государственно-властными полномочиями и реализует в договоре управленческие функции, устанавливающее (прекращающее, изменяющее) административные права и обязанности, направленное на удовлетворение общественно значимых интересов и регулируемое административно-правовыми нормами, а также общими положениями о договоре, установленными гражданским законодательством в той части, в которой они не противоречат публично-правовой природе данного соглашения,

      Признавая, что в некоторых случаях административный договор может быть источником права, чаще других договоров является нормативным, автор считает перспективным развитие теоретических положений индиви-

      дуального административного договора. Внедрение его в повседневную практику исполнительных органов власти усовершенствует деятельность администрации, обогатит используемые администрацией формы управленческой деятельности, позволит в ряде случаев удовлетворить государственные и общественные интересы, не умаляя значимости частных и не нарушая их. Рассматриваются отдельные виды административных договоров, более активное внедрение которых в практику исполнительных органов государства принесло бы положительные результаты (например, концессия государственной службы).

      4. Анализ административного договора позволяет вычленить его элемен
      ты и дать им характеристику:

      предметом административного договора непременно является деятельность органа государственной власти по управлению обществом;

      глобальная цель — удовлетворение публичных потребностей — конкретизируется в каждом договоре, оставаясь публичной по сути;

      следуя требованиям публично-правовой природы административного договора, административное право вносит ряд ограничений в состав участников;

      содержание административного договора, помимо общих для всех типов договоров условий, выработанных в результате согласования сторонами, дополняются условиями, присущими административному договору в силу закона (общими для всех видов административных договоров или предусмотренными для отдельных в специальных нормативных актах), а также предложенными органами управления и обязательными для принятия другой стороной (виды условий и случаи применения данной прерогативы администрацией должны быть установлены в нормативных актах);

      — поддержано мнение других авторов о необходимости письменной фор
      мы административного договора.

      5, Применение административного договора, наряду с применением ад
      министративного акта управления, возможно во всех сферах управленчес-

      кой деятельности органов исполнительной власти, и в этой связи можно говорить о межотраслевом характере изучаемого института (имеется в виду применение его в социальном, налоговом, земельном, трудовом, строительном, экологическом праве, и в других отраслях).

      Необходима дальнейшая работа над классификациями договоров по различным основаниям. Исследователям необходимо избегать ошибок в делении договоров на виды. Каждая классификация должна включать все виды договоров, подразделяемых по установленному критерию, при этом они не должны пересекаться внутри классификации. Один и тот же договор может быть классифицирован по нескольким основаниям.

      Исследуются процессуальные аспекты административного договора. Административно-договорный процесс предлагается считать видом позитивной управленческой деятельности, носящим название административно-договорного производства. Административно-договорное производство состоит из процедур (заключения, расторжения договора и т.д.), каждая из которых имеет стадии. Договорную природу общественных отношений подчеркивают элементы соглашения сторон на всех стадиях процедур административно-договорного производства, а публично-правовую — существующие прерогативы администрации, которые она использует, руководствуясь необходимостью в любой ситуации защищать публичные интересы.

      Одностороннее изменение условий договора или расторжение договора по инициативе невластного субъекта возможно только путем обращения стороны в суд. Одностороннее изменение условий договора или его расторжение администрацией представляет собой административный акт и может быть соответствующим образом обжалован.

      Требования законности административного договора группируются следующим образом; 1) требования публичного права, одинаковые ко всем формам управленческой деятельности, в том числе требование к компетенции органа власти; 2) сформулированные специально для административ-

      ных договоров; 3) заимствованные из гражданского права требования, которые можно считать внеотраслевыми.

      Предлагается для обсуждения перечень случаев ничтожности административного договора. При решении вопроса о признании договора недействительным суд должен исходить из существенности допущенного нарушения, из соотношения вреда, причиненного публичным интересам противоправным договором с возможным причинением вреда в результате признания договора не имевшим юридической силы. Последствия признания договора недействительным также поставлены в зависимость от необходимости соблюдения публичных интересов.

      Для придания научной ценности создаваемой теории одновременно должна вестись работа и над рекомендациями по созданию законодательства об административном договоре. На сегодняшний день источниками правового регулирования административного договора выступают Конституция, законы и подзаконные нормативные акты Федерации и субъектов Федерации, акты местного самоуправления. Предлагается создание основ правового регулирования административного договора в виде самостоятельного федерального закона или раздела в Управленческом кодексе.

      Теоретическое и практическое значение диссертации. В целом диссертационное исследование носит теоретический характер. Автор делает попытку представить единую теорию административного договора и показать значимость данного института для практической деятельности государственных органов. Сформулированные положения относительно материальных и процессуальных основ административного договора во многом являются отправными точками для продолжения научной дискуссии. Выводы диссертации могут быть использованы для дальнейшего формирования теории административного договора.

      Проведение анализа состояния нормативно-правовой базы административного договора делает более очевидными пробелы и разрозненность законодательства, регулирующего формы управленческой деятельности. Ис-

      пользование разработанных рекомендации в конечном счете послужит совершенствованию российского административного законодательства, законодательства иных отраслей, в которых возможно применение административного договора, управленческого процесса.

      Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования опубликованы в сборнике научных трудов юридического факультета Воронежского государственного университета.

      Основные теоретические положения и выводы диссертации были рассмотрены и одобрены на заседании кафедры административного, муниципального и финансового права Воронежского государственного университета.

      Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 11 параграфов, заключения, приложения и списка нормативных источников и специальной юридической литературы.

      Современные тенденции развития административного права. Место административного договора в административном праве.

      В течение определенного периода, зачастую называемого в публицистике «постсоветским», в среде ученых-административистов было принято начинать свои работы с традиционного сетования на то, что официальная советская доктрина оставила нежелательный след на научных изысканиях в области государственных и правовых явлений, исказила представление о роли государства и права в управлении обществом. Почти столь же традиционными до недавних пор были жалобы на сложившееся в обществе в период становления рыночной экономики в условиях свободы личности, договорных отношений и т.д. отношение к административному праву и его методам правового регулирования как к менее значимому по сравнению с частноправовыми отраслями. Сегодня ситуация кардинально изменилась. Современное административное право стремится соответствовать изменившимся условиям государственной и общественной жизни, выработать новую, более эффективную систему методов и форм правового воздействия на новые экономические, политические, социальные процессы. Идет активный пересмотр места административного права в системе отраслей правового регулирования, процесс реорганизации и оптимизации системы управления, разрабатываются другие подходы к пониманию административной ответственности и административного принуждения, формируется и совершенствуется теория создания административной юстиции и т.д.

      Круг вопросов, вызывающих острый научный интерес, в целом опредественно содержит нормы, регулирующие конкретные сферы управленческой деятельности, например: строительное, социальное, служебное право. В целом «административное право составляют такие обобщенные институты, как организация управления, процесс управления (управленческий процесс), административная юрисдикция и административная юстиция»8.

      Административный договор, являясь формой управленческой деятельности органов исполнительной власти государства, применим практически во всех сферах управления (данная точка зрения будет обоснована в тексте работы), и, следовательно, нормы об административном договоре должны войти в общую часть административного права.

      Административный процесс. Административный процесс является одним из тех вопросов, которые вызывают наиболее острую дискуссию. Проблемы возникают при определении, что же такое административный процесс, что он включает в себя при сравнении с другими процессами (гражданским, уголовным, финансовым, и т.д.).

      Административный процесс — вид юридического процесса, его конечной целью и результатом «является нормативное урегулирование типового общественного отношения либо разрешение на основе соответствующих материальных норм права конкретных юридических дел, связанных с реализацией субъектами правоотношений юридических прав и обязанностей»9. Точки зрения ученых на административный процесс весьма разнятся. Если пытаться систематизировать их (к слову сказать, подобная систематизация уже неоднократно проводилась10, поэтому проанализируем лишь последние, по времени издания, публикации), то в целом обнаруживается два подхода: узкий и широкий. ции, а полицейское право, понимаемое как регулирующее охрану общественного порядка и применение мер государственного принуждения, — частью административного. После революции 1917 года административное право переживало трудные времена и дважды запрещалось как отрасль правоведения и учебная дисциплина. Такое положение наложило отпечаток на научное мышление. «В ходе дискуссии 1938—1941 гг. создается определение предмета административного права, которое охватывало: преимущественно государственно-аппаратные отношения; 2) отношения, связанные с управлением экономикой, финансами, народным образованием, здравоохранением, культурой и т.д.»3 Предмет отрасли был ограничен только государственным управлением, из него исключалось полицейское право.

      На сегодняшний день не нуждается в защите мнение о необходимости включения в предмет отрасли административного права отношений в сфере охраны общественного порядка. Другой вопрос, есть ли необходимость в сохранении термина «полицейское право»4. Спорным также является вопрос о месте полицейского права в структуре административного права. К. С. Бельский считает, что система, построенная на основе деления всех правовых норм на две части — Общую и Особенную, представляет собой умозрительную конструкцию. Он предлагает считать систему административного права состоящей из трех уровней общественных отношений: администрации, полиции и юстиции5. Весьма условным и общим называет такой подход Д. Н. Бахрах. Он обращает внимание на то, что предмет отрасли претерпел значительные изменения с точки зрения его объема. Соответствующую часть организации и функционирования исполнительной власти регулируют сейчас нормы муниципального права. Многие вопросы, связанные с управлением приватизированными предприятиями, попали из сферы административного права в сферу гражданского и трудового права. В то же время в таких направлениях, как обеспечение прав граждан, наблюдается расширение круга отношений, которые могут регулироваться административными договорами, расширение оснований применения мер принуждения к юридическим лицам6. Считает целесообразным отказаться от традиционного деления на общую и особенную части и Ю. А. Тихомиров. Согласно его точке зрения, отрасль следует подразделить на следующие подотрасли: а) органы исполнительной власти; б) государственная служба; в) административно-правовые режимы; г) административный процесс; д) законность в управлении; е) организация государственного управления; ж) информационное право; з) правовое регулирование нормативов7.

      Причины, обусловившие актуальность теории админист ративного договора

      Общая тенденция к усилению роли договоров в урегулировании обществен-них отношений и, как следствие, повышенный интерес к его теоретическому осмыслению.

      Общеизвестно, что право является тем инструментом, с помощью которого государство регулирует общественные отношения. Для того чтобы выполнять свои функции, право принимает различные формы. Основные из них также довольно известны — правовой обычай, правовые акты, право-вые договоры, прецеденты. Развитие общества (общественных отношений) не может не сказываться на формах права. Впрочем, способы внешнего выражения права достаточно стабильны, но их соотношение способно претерпевать значительные изменения. Именно это и произошло в нашем государстве за последнее десятилетие. Все сферы правовой жизни общества (будь то отношения собственности, финансовые, налоговые или трудовые отношения и т.д.) существенно трансформировались. Многие вопросы, решение которых ранее диктовалось «сверху», сегодня отданы на откуп самим участникам правоотношений. Законодатель, очерчивая определенные рамки, оставляет поле для саморегулирования управляемых им систем. Для того чтобы выработать определенное решение, или создать нужное правоотношение, или регламентировать свои действия, субъекты права все чаще и активнее используют договор. Причем это относится как к договору нормативному (который является в полном смысле источником права), так и к индивидуальному договору, порождающему конкретные правоотношения и регулирующему их. Помимо увеличения количества заключаемых договоров, необходимо обратить внимание на появление новых, ранее не известных российскому (советскому) праву видов соглашений. Подобные изменения коснулись многих отраслей права, даже тех, в которых договор и ранее выступал основной формой регулирования общественных правоотношений. Например, в гражданском праве сегодня активно используются такие новые виды сделок, как коммерческая концессия, доверительное управление имуществом и т.д. В семейном праве предусмотрен брачный договор, возможность которого было трудно себе представить еще недавно.

      Особенности договорного регулирования зачастую оборачиваются его достоинствами по сравнению с методами императивного воздействия. Заключая соглашение, можно восполнить пробелы законодательства, конкретизировать существующие правовые нормы применительно к определенным обстоятельствам, наиболее полно и точно выразить интересы сторон. Невозможно, да и нецелесообразно, с помощью законодательных установлений предусмотреть все возникающие ситуации. Государство не может издавать правила, соответствующие интересам и стремлениям абсолютного большинства субъектов права. Оно обязано найти верное соотношение между соблюдением прав большинства и ущемлением прав меньшинства. Правовые установления государства, носящие общий характер, должны сочетаться с возможностью регулирования конкретных ситуаций самими участниками отношений при соблюдении принципа политической и экономической свободы.

      Повышение роли договоров на практике неизбежно должно было привлечь к данной проблематике внимание со стороны ученых-теоретиков. Что и произошло на самом деле. В основном публикации посвящаются либо конкретным видам договоров50, либо отдельным аспектам общей теории договора51. Несмотря на относительное множество публикаций, согласимся с автором монографии, посвященной общим вопросам теории договора, В. В. Ивановым в том, что договор, являясь уникальным правовым явлением, не может считаться адекватно изученным и занявшим полагающееся ему место в правовой системе52.

      Возрастание количества заключаемых в публично-правовой сфере договоров.

      Сферу применения публичного и частного права разграничить просто. Достаточно помнить о том, что публичное право призвано отстаивать интересы государства и общества в целом, а частное право — это право отдельных лиц. На самом деле вопрос о публичной и частной подсистеме права не имеет однозначного решения. Во-первых, публично-правовые элементы можно обнаружить в любой из отраслей частного права, так же как и частноправовые элементы в отраслях публичных. К примеру, земельное право с появлением частной собственности на землю относится к частноправовым отраслям. Тем не менее законодательство предусматривает по сути принудительный выкуп земельных участков для государственных или муниципальных нужд на условиях предварительного извещения собственника (ст. 279 ГК РФ). Кроме того, невозможно произвольно изменять целевое назначение земель (см., например, ст. 29 Федерального закона от 15 апреля 1998 года «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»; Закон Воронежской области от 25 мая 1995 г. «О регулировании земельных отношений в Воронежской области» ст.7).

      Понятие и признаки административного договора

      В самом общем виде административный договор можно определить, как соглашение двух или более субъектов административного права, с помощью которого возникают, изменяются и прекращаются административные правоотношения участников. Договор представляет собой мощнейшее средство правового регулирования. С помощью договора формируются правовые связи между субъектами права. Договор — действие, порождающее юридические последствия, и в таком качестве он выступает как юридический факт. Заключив договор, стороны подчиняют свои дальнейшие действия специальному правовому режиму и стремятся достигнуть правового результата. Ранее мы уже пришли к выводу, что договор является внеотраслевым институтом и имеет общеправовую ценность. Для познания сущности административно-правового договора его необходимо отграничить от: 1) других публично-правовых договоров; 2) от гражданско-правовых договоров; 3) от административных актов. Метод сравнения — один из самых эффективных при научном исследовании того или иного объекта, а в случае с административным договором он может оказаться и наиболее наглядным, позволяя увидеть в административном соглашении как черты, свойственные всем без исключения договорам, так и его специфические черты.

      Первое разграничение не имеет большой практической значимости. Публичные договоры поддаются классификации в основном по субъектам и по содержанию. Вот как выглядит классификация, данная по этим основаниям Ю. А. Тихомировым: — учредительные договоры; — компетенционно-разграничительные соглашения; — соглашения о делегировании полномочий; — программно-политические договоры о дружбе и сотрудничестве; — функционально-управленческие соглашения; — договоры между государственными и негосударственными структурами; — договоры о гражданском согласии; — международные договоры.

      Международные договоры, по понятным причинам, стоят особняком в массиве публично-правовых договоров, остальная классификация не выглядит законченной и однозначной и из-за смешения критериев деления на виды (например, учредительные договоры выделяются по предмету договора, а договоры между государственными и негосударственными структурами — по субъектам договора), и из-за большого многообразия существующих публично-правовых договоров, что признает и сам автор классификации:«.. .подвижность договоров и соглашений подчас затрудняет их строгое разграничение»126.

      Понятие «публичный договор» является более широким в сравнении с понятием «административный договор». Иными словами, любой административный договор является публичным, но не все публично-правовые договоры можно классифицировать как административные. Совсем коротко — административный договор — вид публично-правового договора.

      С учетом основных признаков административного договора (как минимум, один из субъектов — орган исполнительной власти, цель — достижение общественно значимого результата, реализация органом власти с помощью договора своих управленческих функций) учредительные договоры, компе-тенционно-разграничительные соглашения, соглашения о делегировании полномочий и некоторые иные виды публично-правовых договоров не могут отождествляться с административными договорами, однако в рамках исследования целесообразно объединить под определением «административный договор» соглашения, заключаемые при участии государственных (муниципальных) органов в области конституционного, земельного, финансового, природоохранного права и т.д.127 Во-первых, данные договоры имеют много общих характеристик: цели, субъекты и др. Во-вторых, основы их правового регулирования надлежит создать именно в рамках административного права, лишь затем уточняя специфику и конкретизируя принадлежность к той или иной отрасли. Иными словами, публичные договоры в области финансового, строительного и другого права становятся подвидами административного договора. Использование теоретических и практических разработок института административного договора в рамках административного права другими публично-правовыми отраслями права не посягает на самостоятельность последних и ни в коей мере не умаляет их значения.

      Что касается разграничения административно-правового и гражданско-правового договоров, то это задача достаточно трудная, но выполнить ее необходимо с наибольшей точностью, в итоге подобное разграничение поможет дать административному соглашению доступное для понимания и точное по содержанию определение. Договору свойственны признаки, которые остаются неизменными, а также те, которые преломляются с учетом особенностей назначения отраслей. Приведем пример, как в судебной практике ФРГ решается вопрос об отраслевой принадлежности договора, исходя из наличия черт публично-правового характера. Город испытывал необходимость в гостинице класса «люкс» и заключил кредитный договор с фирмой-заказчиком, в соответствии с которым выдал фирме беспроцентный кредит. В договоре не была согласована никакая ответная услуга заинтересованного лица за выдачу кредита. Согласованный кредит, таким образом, является безвозмездной помощью заинтересованному лицу.

      Элементы административного договора

      Дать характеристику элементам изучаемого явления означает применить в исследовании широко используемый метод научного анализа. Вычленить элементы означает разделить целое на отдельные составные части и, путем их детального рассмотрения, получить в итоге более полное и совершенное представление о едином объекте.

      Традиционно при изучении того или иного вида договора выделяют следующие элементы: предмет, участники, цель и форма, содержание договора. Большое значение имеют также условия и порядок заключения договора, его исполнения, а также вопросы изменения и расторжения договора.

      Предмет договора — то, по поводу чего стороны вступают в договорные отношения. Несмотря на множество проявлений административного договора в праве, предметом управленческого соглашения может быть только одно — осуществление органами государственной власти управления обществом.

      К примеру, налоговое соглашение о предоставлении налогового инвестиционного кредита. Возможность для одной стороны по договору (в частности, для предприятия, проводящего техническое перевооружение с целью охраны окружающей среды от загрязнения промышленными отходами или выполняющего особо важный заказ по социально-экономическому развитию региона и т.п.) уменьшить свои платежи по налогу означает выполнение государством в лице уполномоченного органа функций по управлению обществом, в частности, по созданию благоприятной экологической, социальной обстановки.

      Если в приведенном примере предмет договора — управление социальными процессами — кажется опосредованным таким более конкретным предметом, как создание благоприятных налоговых условий для осуществления общественно значимых мероприятий налогоплательщика, то в случае с концессией государственного управления (как известно, широко распространенной во Франции) в качестве предмета договора со всей очевидностью выступают управленческие действия, которые орган власти поручает осуществлять своему контрагенту. То же касается и разноплановых соглашений о делегировании управленческих функций и полномочий. Предметом контракта, заключаемого государственным заказчиком с предприятием на поставку продукции для государственных нужд, в самом узком смысле будет конкретная поставляемая продукция (здесь предпочтительнее использовать другой термин — объект договорных правоотношений, не допуская смешения двух понятий — объекта и предмета договора), в более широком — выполнение государственным заказчиком своих функций по обеспечению поставок, а в глобальном — деятельность, направленная на удовлетворение потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения государственных задач. Понимая всю умозрительность подобной конструкции, мы хотели бы с ее помощью подчеркнуть обязательную связь любого административно-правового соглашения с осуществлением государственного управления.

      Д. Н. Бахрах считает, что «все административные договоры являются так или иначе организационными, поскольку сама деятельность органов исполнительной власти представляет собой целенаправленное упорядочение общественной и государственной жизни, имеет организационный характер». Эта точка зрения находит множество подтверждений. Например, межправительственные соглашения по различным вопросам имеют предметом организацию управления теми или иными сферами государственной и региональной жизни.

      Цель договора — элемент, тесно связанный с предметом, его изучение позволяет, на наш взгляд, увидеть всю уникальность и обособленность административного договора. Каждая из сторон в договоре, вступая в него, преследует свои собственные цели. Это бесспорно, так же как бесспорно то, что, в силу отраслевой специфики, определяющими целями, которые в итоге признаются непосредственно целями всего договора, выступают стремления государственно-властного участника. Почему? Административно-правовой договор — форма управленческой деятельности. Следовательно, в обязательном порядке итогом исполнения договора должно быть выполнение (организация выполнения) управленческой функции тем или иным органом власти.

      В договоре о совместном решении какой-либо управленческой задачи между органами власти определить цель не составляет труда. В случае, предположим, с налоговым соглашением или поставкой продукции для государственных нужд стороны вступают в договор со стремлением каждой выполнить свои собственные задачи. Поэтому отнести договор к публично-правовому можно лишь в том случае, если отвлечься от выяснения мотивов каждой из сторон и понять, послужил ли договор для удовлетворения потребностей и интересов общества, и вступил ли публичный субъект в него с целью выполнить свои публичные функции. «Заключая договор, вступая в административные правоотношения, государственно-властный участник должен, реализуя общее благо, абстрагироваться от какой-либо собственной заинтересованности, подчинить ее общим интересам»

      Читайте так же:  Значение слова. Окольничий приказ
    admin

    Поadmin

    Добавить комментарий

    Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *